近年来，中国地方政府性债务快速增长。仅以地方政府负有偿还责任的债务为例，从2010年末至2013年6月，地方政府此类债务就年均增长近20%；2013年下半年及2014年，地方政府的此类债务又增加了5.1万亿元至16万亿元，增幅达46.8%。相比之下，2014年中国一般公共财政收入仅比上年增长8.6%，地方政府性债务的增幅大大超过地方财政收入增速，显然不可持续。

　　在此背景下，如何化解地方政府性债务风险成为全社会关注的焦点。

　　为了整顿地方政府或有负债过多、融资不规范问题，防范并逐步化解地方政府性债务风险，2014年10月，国务院办公厅发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称《43号文》）。以此为标志，中国对地方政府性债务的治理进入一个新阶段。作为加强地方政府性债务管理的重要举措之一，进行地方政府债务置换的主要目的包括两个方面：一是降低融资成本，延长债务久期，缓解地方政府偿债压力；二是推动政府隐性担保显性化，规范地方政府预算管理，防范金融与财政风险交叉传染。

　　中国加强地方政府性债务管理的思路是清晰的，在模式选择上也基本符合国际惯例，但也在实践中遇到了一些困难和问题。如果不尽快解决，不仅不利于防范和化解地方政府性债务风险，而且也不利于中国债券市场的健康发展。为此，应明确地方政府性债务举债主体，打破地方政府隐性担保预期，并明确地方政府债券与国债的区别，建议实行新老划断，力避旧债不清、新债不断。

    初衷及进展

　　2015年以来，财政部分别于3月和6月向地方政府下达了地方政府债务置换额度各1万亿元。截至2015年6月20日，全国超过一半的省份公布了债券发行文件，累计发行地方政府债券7268.55亿元，其中大部分为地方政府置换债券，第一批地方政府债务置换完成过半。从目前的情况看，地方政府债务置换的实际效果与初衷还有一定的距离：

　　从发行成本看，各省份新发行置换债券的成本接近同期限国债收益率，没有客观反映地方政府债券与国债的信用利差及资本占用的区别，这种过低的利率水平不可持续。一方面，地方政府债券由地方政府发行，与作为国债发行人的中央政府相比，地方政府的信用风险客观存在；另一方面，由于商业银行持有地方政府债券的风险权重为20%，地方政府债券的利率与国债相当，导致商业银行持有地方政府债券的收益不足以覆盖需要计提风险拨备。此外，据市场人士估算，截至2015年一季度末，商业银行表内综合负债成本为2.34%，其中大型商业银行、股份制商业银行和城商行的综合负债成本分别为2.06%、3.0%和3.07%。截至目前，大部分三年期地方政府债券的发行利率仅为2.9%左右，明显低于股份制商业银行和城商行的负债成本。

　　从发行期限看，与被置换债务相比，置换债券久期有所拉长，但对地方政府而言，仍存在期限错配问题。地方政府债务置换前，中国地方政府债务的平均期限只有三年左右。在已发行的7268.55亿元地方政府债券中，三年期、五年期、七年期和十年期债券的占比分别为16.7%、29.7%、29.8%和23.8%，加权平均期限6.45年，地方政府债务久期明显拉长。但因一般地方政府的资本性项目要十多年的收益才能还本付息，地方政府债务依旧面临较大的期限错配风险。

　　从融资难度看，地方政府置换债券的发行进度与地方政府性债务融资需求错配，地方政府的资金瓶颈趋紧。一些地方反映，新的政府性项目按照《43号文》的要求做是可行的，但已有的政府性项目由于受到债务甄别和债务责任划分进展缓慢等因素影响，很难在较短时间内按照《43号文》要求融到足够资金。也就是说，这类项目在过渡期的资金瓶颈不仅没有缓解，反而更加严重。有些地方甚至认为，新举措导致政府性项目被迫以表外融资替代表内融资、以高成本资金替代低成本资金、以短期资金替代长期资金。